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怎样的金融监管更适合中国

发布时间:2017-01-17
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摘要: 本文来源:http://www.weiyangx.com/228088.html ......

    本文来源:http://www.weiyangx.com/228088.html


    每当“黑天鹅”频频掠过金融世界的天空,总会“惊起一滩鸥鹭”,引发改革监管体制的呼声。市场一直在焦灼中等待“靴子”落地的声音。

    尽管虐心,但是“靴子”终归要落地。

    前不久,从中国人民大学又传来了密集的“脚步”声。由中国人民大学金融与证券研究所、中国证券报、华融证券股份有限公司联合主办的“第二十一届(2017年度)中国资本市场论坛”再一次引燃了对金融监管体制改革的热议。云集人大的专家学者们反思监管逻辑,疾呼监管改革,畅想监管框架。中国人民大学吴晓求副校长提出的由现在“一行三会”扁平化结构过渡到央行+“金监会”的“双峰”形态组织结构,无疑为本次论坛添加了最醒目的注脚。

    “双峰”监管模式适合中国吗?从国际金融监管实践看,目前居于主流的监管模式主要有三种:一是以美国为代表的多头监管模式,即“分业监管+金融稳定委员会”模式;二是以英国为代表的超级大监管模式,即“央行+行为监管局模式;”三是以澳大利亚为代表的“双峰”监管模式,其一是澳大利亚证券和投资委员会,负责对银行、证券和保险等金融业务行为的监管;其二是澳大利亚审慎监管局,负责整个金融体系的审慎监管。如何在“双峰”监管模式、超级监管模式及其他监管模式之间选择?理论界、实践部门对此莫衷一是。


    金融监管体制该怎么改?

    笔者以为,金融监管体制改革首先须弄清楚究竟要改什么,要明白监管的痛点和病灶所在,以解决监管面临的根本性约束和障碍为导向。监管框架的改革显然要立足于此,而不是就框架调整论框架调整,沉迷于对国外各种监管模式的引进与改良,陷入监管框架形式调整的“虚无”。

    那么,我国现行金融监管体制的痛点到底在哪里?回答这一问题,最有发言权的自然是市场(包括金融机构、社会公众)。监管好与不好,效率高还是低,客观的评判是市场;监管模式与框架该如何改进与完善,可以问计的最好“谋士”也莫过于市场。

    市场对监管最不满意的地方、最强的呼声是什么?是金融乱象得不到有效遏制,消费者权益受侵害、维权难,一些领域监管重复,一些监管领域存在监管寻租,等等。因此,现行监管体制改革应围绕这些问题,至少在五个方面实现制度性突破。


    其一:消除监管空白。

    监管的空白主要来自两个方面:一是传统金融领域存在的制度空白。由于监管制度创新相对滞后于与金融活动创新,监管部门对被监管机构金融创新的合规性评估缺乏监管依据,对一些金融活动或交易行为的经济实质难以准确界定,导致一定时期内的监管空白。“让子弹先飞一阵”,似乎体现了监管对创新的鼓励与包容,实则隐含了监管制度创新滞后的无奈。有些法规如《贷款通则》实际上很多条款已不适用当今金融发展的实际,但依然存续。

    二是新兴金融业态存在的监管空白。在传统金融领域,尽管一定程度上存在监管空白,监管部门大体上还是能遵循“谁批准、谁监管”的监管定式,按照“谁的孩子谁抱走”方式履行监管职责。但是,在机构监管的框架外,越来越多的类金融机构、类金融行为不断“出生”,众筹、第三方支付、P2P网络贷款平台等新兴金融业态野蛮生长,像外来物种一般冲击、侵蚀着原有的金融体系。由于相关监管规制滞后,这类机构往往成了监管的“孤儿”,暂时成为监管的空白,同时也“享受”着监管套利。尽管自2015年7月国务院出台《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》以来,针对互联网金融的监管意见先后出台,但在机构监管模式下,这方面的监管仍处于相对空白状态。这种情形恰应了那句“胜利有一百个父亲,失败是一个孤儿”的话。


    其二:根治监管缺位。

    如果说监管空白的形成主要由于监管制度创新的滞后,那么监管的缺位则往往是在有法可依情况下监管者的不作为。由于监管者反应不灵敏、判断不准确,或监管部门相互间缺乏沟通与协调,造成的对某些金融活动和行为疏于监管。

    监管缺位或存在于几个方面:一是监管交叉领域存在的监管缺位。尽管“一行三会”在各自领域的监管规制均已覆盖被监管机构及经营活动,但对监管边缘或监管交叉领域发生的金融活动和行为,要么都管,要么都不管,彼此心存“依赖”而形成监管缺位。二是监管贯穿路径上的缺位。近年来,银证、银保、银基等通道业务风生水起,影子银行、伞形信托、各类地方性资产交易平台等交叉性金融产品目不暇接。由于缺乏有效的监管协调,难以进行穿透式监管,造成“神龙见首不见尾”或“盲人摸象”。各个监管部门仅仅从自身的角度出发,势必形成对被监管对象及行为认知的片面性、不完整性,客观上形成监管视角上的盲区,造成的监管缺位。


    其三:减少监管重叠。

    在分业监管格局下,对于监管交叉领域的金融活动和行为的监管,既可能形成上述的监管空白,也可能出现重复监管、过渡监管的情况。特别是在一些交叉性的影子银行业务或产品,涉及不同的监管部门,容易造成重复监管问题。至于在监管数据统计、监管信息收集等方面的重复性则显然不值一提了。重叠监管既增大了被监管者的负担,也是对监管资源的一种浪费。

    这种监管重叠,可能是由于不同监管部门之间缺乏有效的沟通与协调,也可能缘于监管竞争。正如香港金融发展局(FSDC)委员秦晓所言,中国监管机构同时具有市场监管和行业主管的双重功能,使得监管机构有动力把所监管的行业“搞大搞强”。这种双重功能的存在,势必滋生监管竞争的动能,造成重叠监管、过度监管。


    其四:补齐监管短板

    当前监管最大的短板是什么?是对消费者的保护。毫无疑问,保护消费者是监管的本分。将保护消费者权益作为金融立法的出发点之一是世界各国金融监管的共同点。从我国监管制度安排看,对金融消费者权益的保护始终居于非常重要的地位,《银监法》《证券法》《保险法》均在开篇第一条强调了保护金融消费者、维护其合法权益的宗旨。

    尽管自《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》颁布以来,各监管部门均先后设立了专门的金融消费者保护局,但不可否认,对金融消费者权益的保护仍是我们监管的短板,也是监管屡屡为社会公众诟病之所在。

    这其中,既有金融机构行为不规范问题,包括金融信息化背景下业务流程、产品设计复杂性带来的纠纷事件甄别难度;也有消费者金融知识欠缺、自我保护意识淡薄方面的原因,以及“刚兑”传统下的不合理诉求。但是,作为监管部门,是否秉持公正,在处理金融消费者投诉中保持不偏不倚,则是消费者保护的关键。

    不容回避的是,在长期、持续的监管中,监管机构和被监管对象的利益往往会逐渐趋于一致,甚至陷入斯蒂格勒所说的“监管者俘获”状态。加上多重责任目标的存在,监管部门在对待金融消费者诉求方面,视角往往更多地放在尽快消除纠纷、消除不稳定因素、避免舆情扩大化,而不是落脚于切实维护金融消费者的合法权益上。监管部门在履行微观审慎监管与保护消费者权益方面难免呈现“一手硬一手软”的现象。


    其五:厘清监管定位。

    金融监管本质上是一种管理活动,追求效率是监管的内在要求。而明确清晰的监管目标定位,无疑是体现与提升监管效率的前提。

    实际上,从相关监管立法来看,监管的目标定位应该是比较明确的。《人民银行法》明确了中国人民银行的目标定位是:保证国家货币政策的正确制定和执行,建立和完善中央银行宏观调控体系,维护金融稳定。从“三会”定位看,尽管各有侧重,但主要目标均可概括为:规范行为,防范风险,保护消费者权益,促进行业健康发展。按照上述定位,各个监管部门监管的界限应当是相对清晰的,监管的着力点也是明确的,而且也显示了监管的相对独立性。

    但在监管实践中,监管目标的多元化趋势在不断增强,特别是监管职能与推动社会经济发展的各项职能日益交织,不仅牵扯了大量的监管资源,而且也使监管部门限于多重目标的矛盾冲突之中。比如,在小微企业、科创型等风险相对较高的领域,既要金融机构强化金融支持,又要督促其加强风险管控,监管者往往因此陷于两难境地。

    诚然,金融是经济的血脉。我们显然不能、也不可能把监管与经济发展割裂开来;但监管所肩负的特殊的职责,决定了其在社会经济活动中的基本定位,决定了其参与社会经济活动应有所侧重。在经济社会,任何一个部门、一个行为主体都会涉及到资金问题,但不是所有与资金有牵连的方面都需要监管“到场”;否则,监管岂不成了千手观音?

    实际上,保持监管的相对独立性,不仅有助于提高监管的权威和有效性,实际上也为经济金融发展提供了一种平衡协调机制,有利于整体经济保持适度杠杆率和稳健发展。

    上述问题(尽管并未穷尽当前监管的病灶)的突破,显然不是一个简单的监管框架改革问题,还涉及到监管制度创新问题,以及相关监管关系的重构与协调问题。

    在监管制度方面,除了加快完善现有的监管法律法规,以消除金融混业、跨界和金融新业态方面的监管空白外,还亟需建立和完善相关机制。如建立和完善监管问责机制,包括监管机构内部的问责以及监管者的再监管问题,以有效治理监管缺位和监管寻租等问题;在消费者保护方面,要探索建立“举证倒置”机制,即由“控方举证”向“辩方举证”转变,在涉及侵害消费者权益纠纷方面,被监管机构有义务“自证清白”。

    在监管框架方面,首先要在两个方面实现突破。一是行为监管。要树立行为监管理念,按照行为的金融实质进行认定并区分监管职责。无论是成立单独的金融行为监管局还是明确各种金融行为的监管责任部门,关键是要突破现行的机构监管模式,建立覆盖各类金融行为的监管职责分工机制。只要某种金融行为出现,不管是以合法机构的形式,还是非法组织形式,都有明确的部门去管(至于具体由谁去管并不是问题的关键)。二是强化消费者保护局的独立性。消费者保护局应相对独立于基于机构监管的微观审慎部门,与之形成相对制衡,以避免“监管者俘获”所导致的消费者保护短板,

    在相关监管关系重构方面,需着力理顺两重关系。一是重构央行宏观审慎监管与银、证、保的微观审慎监管的关系,将“三会”监管职能中的推动实体经济发展等宏观职能统一划归央行,既使央行宏观调控职能更加完整,又使监管部门更加专注于监管。二是厘清国务院金融监督管理机构与地方政府监管部门的关系,明确地方金融监管部门的法律地位、职责与权力的界定,划清中央监管与地方监管职责不清。


    无论金融监管体制如何改革,金融监管都应坚持有所为有所不为。唯有如此,才可能做到凝心聚力抓监管,切实管好属于自己的“一亩三分地”,才能重塑监管的形象和社会公信力。


李庚南 | 来源:新浪专栏


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